Bemerkungen zum Artikel 121a BV

Der Pul­ver­dampf nach dem Pau­ken­schlag des Ent­schei­des vom 9.2.2014 über die Mas­sen­ein­wan­de­rungs­initiative scheint sich nun et­was ver­zo­gen zu ha­ben. Die Flut der Zei­tungs­ar­ti­kel zu die­sem The­ma hat nach­ge­las­sen, das Par­la­ment wirkt nach wie vor rat­los. Was hat der neue Art. 121a BV mit dem Thema die­ses Blogs zu tun? Auf den er­sten Blick gar nichts, aber un­faire Re­ge­lun­gen tra­gen mei­nes Er­ach­tens zu sol­chen Er­geb­nis­sen bei.

Nach der Er­öf­fnung der Ver­nehm­las­sung des Bun­des­ra­tes zur „Um­set­zung“ des neu­en Ver­fas­sungs­ar­ti­kels, scheint nun klar, dass die­ser, ob be­ab­sich­tigt oder nicht, nüch­tern be­trach­tet, aus tech­ni­schen Grün­den, wohl kaum Wir­kung ent­fal­ten wird.

Der neue Art. 121a BV wird für EU-Bür­ger ver­mut­lich so­wie­so nie zur An­wen­dung ge­lan­gen, weil das Ab­kom­men über die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit mit der EU (FZA) als völ­ker­recht­li­cher Ver­trag ne­ben der Ver­fas­sung nach wie vor gilt, nach wie vor di­rekt an­wend­bar ist1, und auch am 10.2.2017, nach Ab­lauf der Frist zur Um­set­zung, trotz vo­raus­sicht­lich er­folg­lo­sen Ver­hand­lun­gen mit der EU, nicht ge­kün­digt wer­den wird. In den Über­gangs­be­stim­mun­gen steht nur, dass wi­der­spre­chen­de völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge «neu zu ver­han­deln und an­zu­pas­sen» sei­en.2 Das kann man aber nur im Ein­ver­ständ­nis mit der EU ma­chen. Von ei­ner Kün­di­gung des FZA – sol­lten die Ver­hand­lun­gen er­folg­los blei­ben – steht nichts, und die EU will we­der neu ver­han­deln, noch an­pas­sen. Also pas­siert, aus­ser für Kro­atien und zu­künf­tige EU-Er­wei­te­run­gen, so­wie für Dritt­sta­aten-An­ge­hö­ri­ge, rein gar nichts. Das Par­la­ment wird nach den Wah­len den Bun­des­rat ver­mut­lich auch noch for­mell dazu zwin­gen, den be­reit­lie­gen­den Bun­des­be­schluss zur Er­wei­te­rung des FZA auf Kro­atien dem Par­la­ment zur Ab­stim­mung vor­zu­le­gen3 und die­sem dann wohl auch zu­stim­men. Die SVP wird dann da­ge­gen das Re­fe­ren­dum er­grei­fen und die­ses wahr­schein­lich ver­lie­ren.

Aus­ser Spe­sen wäre dann nichts ge­wesen.

Sie­he da­zu auch das Vo­tum von Herrn Na­tio­nal­rat Martin Bäumle vom 20.6.2013 im Na­tio­nal­rat:4

«Bei nüch­ter­ner Be­trach­tung der Ini­tia­ti­ve kön­nte man sich sagen: Selbst eine An­nahme wäre kei­ne Ka­ta­stro­phe. Denn es ste­hen kei­ne Zah­len drin. Es heis­st ein­fach, man sol­le ver­han­deln. Wenn die Ver­hand­lun­gen schei­tern, bleibt al­les beim Al­ten. Dann bleibt die Ver­fas­sung ein­fach to­ter Buch­sta­be. Wir ken­nen sol­che Ver­fas­sungs­ar­ti­kel.»

Im Ab­stim­mungs­büch­lein schrieb das Ini­tia­tiv­komitee sel­ber:

«Die Ini­tia­ti­ve will da­bei we­der ei­nen ge­ne­rel­len Stopp der Zu­wan­de­rung, noch ver­langt sie die Kün­di­gung der bi­la­te­ra­len Ab­kom­men mit der Eu­ro­pä­ischen Un­ion (EU). Sie gibt dem Bun­des­rat aber den Auf­trag, mit der EU Nach­ver­hand­lun­gen über die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit und da­mit über die ei­gen­stän­di­ge Steue­rung und Kon­trol­le der Zu­wan­de­rung zu füh­ren: eine ver­nün­ft­ige und mas­svol­le Ini­tia­ti­ve.»

Bei ei­ner Kün­di­gung des FZA tre­ten alle sie­ben Ab­kom­men der Bi­la­te­ra­len I in­nert 6 Mo­na­ten au­to­ma­tisch aus­ser Kraft.5 Ei­ne Kün­di­gung des FZA ohne eine Kün­di­gung der Bi­la­te­ra­len I ist al­so nicht mög­lich. Wenn man die Bi­la­te­ra­len I nicht kün­di­gen will, kann man dem­zu­fol­ge auch das FZA nicht kün­di­gen.

Prof. Dr. Astrid Epiney schreibt in ih­rem im Auf­trag des Sta­ats­ra­tes des Kan­tons Waadt er­stel­lten Gut­ach­ten vom 15. April 2014 (Sei­te 34):6

«M.E. wird man die neu­en Ver­fas­sungs­be­stim­mun­gen kei­nes­falls so aus­le­gen kön­nen, dass im Fal­le des Ver­strei­chens der drei Jah­re und der (aus wel­chen Grün­den auch im­mer) nicht er­fol­gten An­pas­sung der re­le­van­ten völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­ge die­se zwin­gend zu kün­di­gen sei­en: Hier­für sind kei­ner­lei An­halts­punk­te er­sicht­lich, ganz ab­ge­se­hen da­von, dass Art. 5 Abs. 4 BV zu ent­neh­men ist, dass Bund und Kan­to­ne das Völ­ker­recht „be­ach­ten“ und die Ver­fas­sung grund­sätz­lich vom Vor­rang des Völ­ker­rechts aus­geht.»

Siehe dazu auch den Gast­kom­men­tar von Epiney in der NZZ vom 24.8.2015.7

Das Bun­des­amt für Jus­tiz BJ schreibt in ei­ner Ana­lyse zur Aus­le­gung der neu­en Ver­fas­sungs­ar­ti­kel vom 8. April 2014 (Fus­snote 37 auf Sei­te 24):8

«Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV sieht die Kün­di­gung nicht vor. Die Schweiz ist we­der ver­fas­sungs­recht­lich noch ge­mäss den an­er­kann­ten Prin­zi­pien des Völ­ker­rechts zur Kün­di­gung ei­nes Ab­kom­mens ver­pflich­tet, wenn diese Ver­pflich­tung nicht ex­pli­zit im Ab­kom­men vor­ge­se­hen ist. Vgl. dem­ge­gen­über den Ini­ti­ativ­text der Eco­pop-Ini­tia­ti­ve, wo­nach die be­tref­fen­den völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­ge nö­ti­gen­fal­ls zu kün­di­gen sind (..).»

Als Rand­be­mer­kung sei noch da­rauf hin­ge­wie­sen, dass die neu­en über­gangs­recht­li­chen Be­stim­mun­gen des Ini­tia­tiv-Texts in Art. 197 Ziff. 9 BV nach der An­nah­me der Ini­tia­ti­ve am 9.2.2014 durch die Bun­des­kanz­lei pflicht­ge­mäss un­ter Ziffer 11 in die Ver­fas­sung ein­ge­fügt wur­den.

Wenn man Kon­tin­gen­te und In­län­der­vor­rang auch für EU-Bür­ger wol­lte, müs­ste man den be­ste­hen­den Ar­ti­kel 2 des Aus­län­der­ge­set­zes, wel­cher das FZA als di­rekt an­wend­bar er­klärt, strei­chen. Wenn man das macht, bricht die Schweiz das FZA. Die EU wür­de dann die an­de­ren Ver­trä­ge – zu Recht – wohl auch nicht mehr ein­hal­ten, was im End­ef­fekt das­sel­be wie die Kün­di­gung wäre.

Die Ver­fas­sung will zwar Kon­tin­gen­te und In­län­der­vor­rang, schreibt zur Um­set­zung aber nur Ver­hand­lun­gen vor. Kün­di­gung oder Ver­trags­bruch ste­hen – im Gegen­satz zur Ecopop-Ini­tia­tive, wel­che „nö­ti­gen­falls kün­di­gen“ wol­lte – nicht drin. Es steht auch nicht drin, was zu tun ist, wenn die Ver­hand­lun­gen schei­tern. Der Bun­des­rat und das Par­la­ment ha­ben recht­lich we­der ei­nen Zwang zur Kün­di­gung, noch zum Ver­trags­bruch.

(zu­letzt er­gänzt am 5.9.2015)